§ 35 SGB X: Begründung des Verwaltungsaktes
| veröffentlicht am |
23.12.2019 |
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| Änderung | Abschnitt 8 wurde gekürzt, da seine bisherigen Ausführungen in die GRA zu § 41 SGB X übernommen wurden. |
| Stand | 06.12.2019 |
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| Erstellungsgrundlage | in der Fassung des Dritten Gesetzes zur Änderung verwaltungsverfahrensrechtlicher Vorschriften vom 21.08.2002 in Kraft getreten am 01.02.2003 |
| Rechtsgrundlage | |
| Version | 002.00 |
- Inhalt der Regelung
- Bedeutung und Anwendungsbereich der Vorschrift
- Funktionen der Begründungspflicht
- Begründung als Bestandteil des Verwaltungsaktes
- Umfang und Inhalt der Begründung
- Ausnahmen von der Begründungspflicht
- Begründung auf Verlangen
- Folgen der Verletzung der Begründungspflicht
Inhalt der Regelung
§ 35 SGB X enthält folgende Regelungen:
- Absatz 1 schreibt die Begründung schriftlicher oder elektronischer beziehungsweise schriftlich oder elektronisch bestätigter Verwaltungsakte zwingend vor und regelt gleichzeitig den Umfang der Begründung. Die Begründungspflicht betrifft sowohl gebundene Verwaltungsakte als auch sogenannte Ermessensakte. Sie beinhaltet auch die Nennung der Gesichtspunkte, von denen bei Ermessensentscheidungen ausgegangen wurde.
- Absatz 2 regelt die Ausnahmen von der Begründungspflicht.
- Absatz 3 bestimmt, dass in den Fällen des Absatzes 2 Nummern 1 bis 3 auf Verlangen des Beteiligten die Begründung nachzuholen ist.
Bedeutung und Anwendungsbereich der Vorschrift
Die Begründung eines Verwaltungsaktes (§ 31 SGB X) ist eine formale Rechtmäßigkeitsvoraussetzung. Sie dient vor allem dazu, dem Betroffenen die Entscheidung der Behörde zu erläutern und ihm die Möglichkeit der Nachprüfbarkeit zu schaffen sowie gegebenenfalls einen Rechtsbehelf oder ein Rechtsmittel schlüssig begründen zu können. Wird ein Verwaltungsakt nicht, unvollständig oder unzutreffend begründet, so ist er formal rechtswidrig.
Die Begründungspflicht gilt für jeden (schriftlichen oder elektronischen sowie schriftlich oder elektronisch bestätigten) Verwaltungsakt, unabhängig davon, ob es sich hierbei um eine begünstigende oder belastende Entscheidung handelt. So besteht auch für Widerspruchsbescheide eine Begründungspflicht (vergleiche § 85 Abs. 3 SGG).
Grundsätzlich ist die Begründung Bestandteil des Verwaltungsaktes und daher auch zusammen mit dem Verwaltungsakt bekanntzugeben. Eine Verletzung der Verfahrensvorschrift des § 35 SGB X kann allerdings nach § 41 Abs. 1 Nr. 2 SGB X geheilt werden, indem die erforderliche Begründung nachgeholt wird (siehe Abschnitt 8).
Funktionen der Begründungspflicht
Die Begründung soll dem Betroffenen die Entscheidung der Behörde verständlich und nachvollziehbar machen. Außerdem soll sie ihm die Möglichkeit eröffnen, den Verwaltungsakt mit Widerspruch oder Klage auf seine Rechtmäßigkeit hin überprüfen zu lassen und hierbei den Rechtsbehelf oder das Rechtsmittel schlüssig begründen zu können. Die erlassende Behörde, die Widerspruchsbehörde und die Gerichte können darüber hinaus in einem Rechtsbehelfs- oder Rechtsmittelverfahren die der Entscheidung zugrunde liegenden rechtlichen und tatsächlichen Erwägungen nachvollziehen. Letztlich soll die Begründungspflicht auch dazu führen, dass vor Erteilung des Verwaltungsaktes sorgfältige Ermittlungen sowie eine Auseinandersetzung mit dem Vorbringen der Beteiligten geführt werden.
Der Betroffene kann auf die Begründung im Verwaltungsakt nicht verzichten, denn sie erfolgt nicht nur in seinem eigenen, sondern wegen möglicher späterer Verfahren auch im öffentlichen Interesse. Bei Verwaltungsakten mit Drittwirkung ist die Begründung auch im Interesse des Dritten.
Begründung als Bestandteil des Verwaltungsaktes
Die Begründung ist formaler Bestandteil eines Verwaltungsaktes im Sinne des § 31 SGB X, mit der die Behörde erklärt, warum sie die Regelung für rechtmäßig hält und sie so und nicht anders getroffen hat.
So gehören auch die einzelnen Berechnungselemente in einem Rentenbescheid (zum Beispiel Zugangsfaktor, rentenrechtliche Zeiten, Rentenartfaktor) zur Begründung des Verwaltungsaktes über die Rentenhöhe und sind daher keine Regelungen (in diesem Sinne Urteil des BSG vom 16.03.1989, AZ: 4/11a RA 70/87, SozR 1300 § 48 Nr. 55 mit weiteren Nachweisen). Auch die in einem Rentenbescheid benannte Summe der Entgeltpunkte und der dem Rentenbescheid beigefügte Versicherungsverlauf haben keine Verwaltungsaktsqualität und gehören als Berechnungselemente zur Begründung des Verwaltungsaktes (Urteil des BSG vom 29.10.2002, AZ: B 4 RA 27/02 R).
Die Begründung ist nicht Teil der getroffenen Regelung und erwächst daher nicht in Bindung. Sie kann also ohne Anwendung der Verfahrensvorschriften der §§ 44 bis 48 SGB X berichtigt werden. Bei „offenbaren“ Unrichtigkeiten erfolgt die Berichtigung nach § 38 SGB X.
Es ist nicht zulässig, einen Verwaltungsakt von vorneherein nur unzureichend zu begründen und dem Betroffenen des Verwaltungsaktes eine ausführliche Begründung dann in Aussicht zu stellen, wenn er sie ausdrücklich verlangt.
Umfang und Inhalt der Begründung
Die Begründung muss alle wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Erwägungen, die der Entscheidung zugrunde liegen, beinhalten. Dabei sind Inhalt und Umfang der Begründung an den Umständen des Einzelfalles auszurichten. Der Begründungspflicht unterliegen alle Verfügungssätze des Verwaltungsaktes. Darüber hinaus ist auf das wesentliche Vorbringen des Betroffenen, zum Beispiel im Antrag, Widerspruch oder in der Antwort auf eine Anhörung nach § 24 SGB X, einzugehen.
Dabei ist es nicht ausreichend, formelhaft allein gesetzliche Regelungen darzulegen und Sachverhalte zu wiederholen. Auch Ausführungen wie „Es liegen keine Besonderheiten vor.“ oder „Gründe für eine Neufeststellung sind nicht erkennbar“ reichen als Begründung nicht aus.
Die Begründung ist so zu formulieren, dass sie sich vom Verfügungssatz unterscheiden lässt.
Wurden objektiv entscheidungserhebliche Umstände bei der Entscheidung nicht bedacht und wurde die Entscheidung insofern auch nicht mit Blick auf diese Umstände begründet, liegt kein Verstoß gegen § 35 SGB X vor, denn in der Begründung sind die wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe mitzuteilen, die die Behörde zu ihrer Entscheidung bewogen haben (Abs. 1 Sätze 2 und 3).
Wesentliche Erwägungen
Bei der Begründung müssen alle wesentlichen Erwägungen der Sach- und Rechtslage - nicht aber sämtliche Einzelerwägungen - mitgeteilt werden. Wesentlich sind die maßgebenden und tragenden Gründe, die zur Entscheidung geführt haben.
Bei der Begründung ist nach tatsächlichen und rechtlichen Gründen zu unterscheiden.
Tatsächliche Gründe
Bei den tatsächlichen Gründen handelt es sich um den nach den §§ 20, 21 SGB X ermittelten Sachverhalt. Dazu gehören auch zum Beispiel im Rahmen der Anhörung (§ 24 SGB X) vorgetragene Gesichtspunkte, soweit sie entscheidungserheblich sind. Der Betroffene muss allerdings erkennen können, welche Tatsachen seinen Anspruch stützen und welche ihm entgegenstehen.
Rechtliche Gründe
Unter „Mitteilung der rechtlichen Gründe“ ist nicht zu verstehen, dass nur die entscheidungsrelevanten Vorschriften genannt werden. Bei der rechtlichen Begründung geht es vielmehr darum, einen Zusammenhang zwischen dem Sachverhalt und den anzuwendenden Rechtsnormen und deren allgemeingültiger oder höchstrichterlicher Auslegung herzustellen.
Die gesetzlichen Grundlagen in Form von Paragrafenangaben sollten dann genannt werden, wenn es sich bei der getroffenen Entscheidung um einen belastenden Verwaltungsakt handelt.
Ist die Auslegung von Vorschriften und Rechtsgrundlagen umstritten, müssen auch die Gründe für die angewandte Auslegung angegeben werden. Dies gilt insbesondere, wenn der Betroffene eine andere Rechtsauffassung darlegt. Der bloße Hinweis, seine Auffassung sei falsch oder entscheidungsunerheblich, genügt nicht.
Die rechtliche Begründung kann auf die wesentlichen Gründe beschränkt bleiben.
Ermessensentscheidungen
Zur erforderlichen Begründung von Ermessensentscheidungen gehört auch die Darlegung aller Gesichtspunkte, von denen die Behörde bei der Ausübung des Ermessens ausgegangen ist. Es muss sowohl ersichtlich sein, dass sich die Behörde bewusst war, Ermessen ausüben zu müssen, als auch, wie die Gründe, die "für" die Entscheidung sprechen, und die Gründe, die "gegen" sie sprechen, gegeneinander abgewogen wurden. Die bloße Mitteilung der wesentlichen tatsächlichen und rechtlichen Gründe, die die Behörde zur Entscheidung bewogen haben, reicht nicht aus, ebenso wenig, wenn mitgeteilt wird, dass keine Besonderheiten vorliegen, ohne dass die angelegten Maßstäbe erkennbar sind. Aus der Begründung muss sich vielmehr ergeben, von welchen Gesichtspunkten bei der Ermessensausübung ausgegangen wurde.
Aus der Begründung muss sich auch ergeben, weshalb sich die Behörde für die gewählte Möglichkeit und nicht anders entschieden hat. Eine Mitteilung, dass Ermessen ausgeübt wurde, genügt nicht, vielmehr muss die Ausübung des Ermessens von dem Betroffenen in vollem Umfang nachvollzogen werden können.
Ist das Ermessen ausnahmsweise auf Null reduziert, ist also rechtlich nur eine einzige ermessensfehlerfreie Entscheidung möglich, ist ein Hinweis auf diesen Umstand erforderlich, um dem Betroffenen Klarheit über die Behördenentscheidung zu verschaffen.
Bei der Auslegung und Anwendung eines unbestimmten Rechtsbegriffs, bei dem der Behörde ein Beurteilungsspielraum eingeräumt ist, gelten die Begründungsregeln für Ermessensentscheidungen nicht. Die Anforderungen an die Begründung richten sich insoweit allein nach § 35 Abs. 1 S. 2 SGB X.
Ausnahmen von der Begründungspflicht
Die Behörde kann in den im Absatz 2 abschließend genannten Fällen von einer Begründung absehen. Hierbei handelt sich nicht um ein Begründungsverbot, sondern um eine Ermessensentscheidung. Die Vorschrift ist als Ausnahmeregelung allerdings eng auszulegen. In den Fällen von Nummer 1 bis 3 muss die Begründung auf Verlangen des Betroffenen nachgeholt werden. Um echte Ausnahmen von der Begründungspflicht handelt es sich daher nur in den in Nummern 4 und 5 genannten Fällen.
Antrags- und erklärungsgemäße Entscheidung
Soweit die Behörde einem Antrag entspricht oder einer Erklärung folgt, kann nach § 35 Abs. 2 Nr. 1 SGB X auf die Begründung des Verwaltungsaktes verzichtet werden. Dies gilt nicht, wenn mit dem Verwaltungsakt in die Rechte Dritter eingegriffen wird (Verwaltungsakt mit Drittwirkung). Diese Ausnahmeregelung ist im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung äußerst eng auszulegen. Denn grundsätzlich sind alle Verwaltungsakte, auch begünstigende, die dem Antrag oder sonstigen Begehren in vollem Umfang entsprechen, vom Umfang und Inhalt her zu begründen (vergleiche Abschnitte 5 ff.). Auf die Einschränkung der Begründungspflicht in den Fällen des § 35 Abs. 2 Nr. 1 SGB X sollte daher verzichtet werden, auch dann, wenn nach objektiver Auslegung eine Beschwer durch den Verwaltungsakt nicht gegeben ist. Der Umfang der Begründung kann in diesen Fällen allerdings auf das Notwendigste beschränkt werden.
Verwaltungsakte, die von Amts wegen erteilt werden, ohne dass es eines Antrags oder einer Erklärung bedarf, werden nicht von dieser Rechtsvorschrift erfasst. Daher sind diese Verwaltungsakte ohnehin grundsätzlich zu begründen.
Bei Verwaltungsakten mit Drittwirkung ist sowohl gegenüber dem Adressaten des Verwaltungsaktes als auch gegenüber dem Drittbetroffenen grundsätzlich eine Begründung abzugeben.
Kenntnis oder Erkennbarkeit der Gründe
Soweit dem Betroffenen die Auffassung der Behörde über die Sach- und Rechtslage bekannt oder diese auch ohne Begründung erkennbar ist, kann nach § 35 Abs. 2 Nr. 2 SGB X auf die Begründung verzichtet werden. Diese Ausnahmeregelung gilt nicht, wenn dem Betroffenen die Auffassung der Behörde über die Sach- und Rechtslage dadurch bekannt ist, dass er vor Erlass des Verwaltungsaktes unter Darlegung der Sach- und Rechtslage angehört oder beraten wurde. Auch die objektiv zu unterstellende Kenntnis eines Bevollmächtigten stellt keinen Grund dar, auf die Begründung zu verzichten. Beidermaßen ist bei der Begründung ausdrücklich auf die Sach- und Rechtslage einzugehen. Hinweise und Bezugnahmen auf vorausgegangenen Schriftwechsel, zum Beispiel in einem Anhörungs- oder Aufklärungsverfahren, sind keine Begründung im Sinne des § 35 Abs. 1 SGB X.
Gleiches gilt bei einem elektronischen Verwaltungsakt.
Vielzahl gleichartiger Verwaltungsakte
Eine Begründung ist nach § 35 Abs. 2 Nr. 3 SGB X nicht erforderlich, wenn eine Behörde gleichartige Verwaltungsakte in größerer Zahl oder mit Hilfe automatischer Einrichtungen erlässt und die Begründung nach den Umständen des Einzelfalles entfallen kann.
Die maschinell gefertigten Rentenbescheide werden zwar in einer Vielzahl von Fällen erlassen, weisen jedoch einen individuell unterschiedlichen Inhalt auf, sodass eine Begründung stets notwendig ist.
Besondere Rechtsvorschrift
Nach § 35 Abs. 2 Nr. 4 SGB X kann die Begründung unterbleiben, wenn dies durch besondere gesetzliche Vorschriften vorgesehen ist. In der gesetzlichen Rentenversicherung ist diese Vorschrift nicht von Bedeutung.
Öffentlich bekannt gegebene Allgemeinverfügung
Bei einer öffentlich bekannt gegebenen Allgemeinverfügung kann nach § 35 Abs. 2 Nr. 5 SGB X auf die Begründung verzichtet werden, wenn sie aus sich heraus ohne weitere Begründung verständlich ist.
Begründung auf Verlangen
In den Fällen des § 35 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 SGB X ist die Begründung schriftlich oder elektronisch nachzuholen, wenn der Betroffene dies verlangt. Von Personen, die nicht am Verfahren beteiligt im Sinne des § 12 SGB X sind, kann eine Begründung nicht begehrt werden. Das Begründungsverlangen muss innerhalb eines Jahres seit Bekanntgabe des Verwaltungsaktes gestellt werden.
Die Nachholung der Begründung stellt keinen neuen Verwaltungsakt dar, insoweit ist die Begründung auch nicht durch Widerspruch anfechtbar. Die Begründung selbst setzt auch keine neue Rechtsmittelfrist in Gang beziehungsweise verlängert nicht eine Frist aus dem ursprünglichen Verwaltungsakt.
Wird die Begründung getrennt vom Verwaltungsakt schriftlich oder elektronisch nachgeholt, muss sie die erlassende Behörde erkennen lassen sowie die Unterschrift beziehungsweise Namenswiedergabe eines Befugten enthalten.
Folgen der Verletzung der Begründungspflicht
Wird ein Verwaltungsakt nicht oder unvollständig begründet, ist er - formell – rechtswidrig.
Die Verletzung der Verfahrensvorschrift des § 35 SGB X ist jedoch unbeachtlich, wenn die Begründung oder deren Vervollständigung nachgeholt wird (§ 41 Abs. 1 Nr. 2 SGB X). Gemäß § 41 Abs. 2 SGB X kann die erforderliche Begründung bis zur letzten Tatsacheninstanz eines sozial- oder verwaltungsgerichtlichen Verfahrens nachgeholt werden (siehe GRA zu § 41 SGB X).
Ist die erforderliche Begründung unterblieben und nicht wirksam nachgeholt worden, hat der Betroffene trotz des Vorliegens eines Formfehlers nach § 42 S. 1 SGB X keinen Aufhebungsanspruch, wenn offensichtlich ist, dass die Verletzung die Entscheidung in der Sache nicht beeinflusst hat (siehe GRA zu § 42 SGB X ).
| 3. VwVfÄndG vom 21.08.2002 (BGBl. I S. 3322) |
Inkrafttreten: 01.02.2003 Quelle zum Entwurf: BT-Drucksache 14/9000, S. 35 |
Durch das 3. VwVfÄndG vom 21.08.2002 (BGBl. I, S. 3322) wurde § 35 SGB X mit Wirkung vom 01.02.2003 in den Absätzen 1 bis 3 geändert beziehungsweise neu gefasst.
| Einigungsvertragsgesetz vom 23.09.1990 (BGBl. II S. 885) |
| Inkrafttreten: 03.10.1990 beziehungsweise 01.01.1991 |
Im Beitrittsgebiet gilt § 35 SGB X ab dem 03.10.1990 (Art. 1 des Einigungsvertragsgesetzes vom 23.09.1990 (BGBl. II, S. 885), im Bereich der Rentenversicherung ist er aber erst ab dem 01.01.1991 anzuwenden (Art. 8 und Anlage I Kapitel VIII Sachgebiet D III Nr. 2 des Einigungsvertrages vom 31.08.1990, BGBl. II, S. 889).
| SGB X vom 18.08.1980 (BGBl. I S. 1469, 2218) |
Inkrafttreten: 01.01.1981 Quelle zum Entwurf: BT-Drucksache 8/2034 |
Der § 35 SGB X wurde mit dem SGB X vom 18.08.1980 (BGBl. I, S. 1469) eingeführt und ist ab dem 01.01.1981 in Kraft (Art. II § 40 Abs. 1 SGB X).