§ 32 SGB X: Nebenbestimmungen zum Verwaltungsakt
| veröffentlicht am |
20.08.2019 |
|---|---|
| Änderung | Berichtigung von Schreibfehlern; die Publikation kann nach Rücksprache mit dem Schwerpunktträger KBS ohne weitere Abstimmung erfolgen. |
| Stand | 19.07.2016 |
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| Erstellungsgrundlage | in der Fassung des Einigungsvertragsgesetzes vom 23.09.1990 in Kraft getreten am 01.01.1991 |
| Rechtsgrundlage | |
| Version | 001.00 |
- Inhalt der Regelung
- Allgemeines
- Begriff der Nebenbestimmung
- Zulässigkeit von Nebenbestimmungen bei gebundenen Entscheidungen
- Zulässigkeit von Nebenbestimmungen bei Ermessensentscheidungen
- Unzulässigkeit von Nebenbestimmungen und Verbot der Zweckwidrigkeit
- Verfahren zur Aufnahme einer Nebenbestimmung
- Rechtsfolgen fehlerhafter Nebenbestimmungen
- Inhalt der Regelung
- Allgemeines
- Begriff der Nebenbestimmung
- Zulässigkeit von Nebenbestimmungen bei gebundenen Entscheidungen
- Zulässigkeit von Nebenbestimmungen bei Ermessensentscheidungen
- Unzulässigkeit von Nebenbestimmungen und Verbot der Zweckwidrigkeit
- Verfahren zur Aufnahme einer Nebenbestimmung
- Rechtsfolgen fehlerhafter Nebenbestimmungen
Inhalt der Regelung
Die Vorschrift regelt die Zulässigkeit und die Wirksamkeit von Nebenbestimmungen zu sozialrechtlichen Verwaltungsakten.
Allgemeines
§ 32 SGB X geht von dem Grundsatz aus, dass Nebenbestimmungen nur begrenzt zulässig sind. Sie dienen dazu, den Verfügungssatz eines Verwaltungsakts zu ergänzen. Nebenbestimmungen können nur zusätzlich zu einem Verwaltungsakt und nicht als eigenständiger Verwaltungsakt erlassen werden.
Die Anwendbarkeit von Nebenbestimmungen ist unterschiedlich geregelt, je nachdem, ob es sich um einen Verwaltungsakt handelt, auf den ein Anspruch besteht (§ 32 Abs. 1 SGB X, siehe Abschnitt 4) oder dem eine Ermessensentscheidung zugrunde liegt (§ 32 Abs. 2 SGB X, siehe Abschnitt 5).
Nach § 32 Abs. 1 SGB X dürfen Verwaltungsakte, auf die ein Anspruch besteht, nur ausnahmsweise mit einer Nebenbestimmung versehen werden. Im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung enthalten zum Beispiel die Rentenbescheide solche gebundenen Verwaltungsakte.
Die gesetzlichen, also materiell-rechtlichen Voraussetzungen eines Anspruchs können aber nicht Gegenstand einer Nebenbestimmung sein. So stellt beispielsweise die Begrenzung der Leistung einer Rente wegen verminderter Erwerbsfähigkeit auf den Zeitpunkt des Erreichens der Regelaltersgrenze einen gesetzlich bestimmten Leistungsausschluss und keine Nebenbestimmung dar.
Mit Nebenbestimmungen kann auch nicht die Verpflichtung umgangen werden zu prüfen, ob der Anspruch auf die beantragte Leistung besteht oder nicht. Ebenso wenig berechtigen unzureichende Antragsbearbeitung und mangelnde Sachaufklärung zur Aufnahme von Nebenbestimmungen.
Bei Verwaltungsakten, denen eine Ermessensentscheidung zugrunde liegt, sind nach § 32 Abs. 2 SGB X Nebenbestimmungen in der gesetzlich aufgeführten Form im Rahmen pflichtgemäßen Ermessens zulässig.
Die Aufnahme einer Nebenbestimmung sowohl nach § 32 Abs. 1 SGB X als auch nach § 32 Abs. 2 SGB X zu einem Verwaltungsakt stellt regelmäßig eine Ermessensentscheidung dar, es sei denn, sie ist - wie die Befristung von Renten nach § 102 SGB VI (siehe Abschnitt 3.1.1) - gesetzlich geboten. Nach § 32 Abs. 3 SGB X unterliegt sie dem Verbot der Zweckwidrigkeit (siehe Abschnitt 6).
Begriff der Nebenbestimmung
Der Begriff der Nebenbestimmung ist gesetzlich nicht definiert. Er ergibt sich im Wesentlichen aus der Aufzählung von fünf möglichen Arten von Nebenbestimmungen in § 32 Abs. 2 SGB X, wobei zwischen unselbstständigen und selbstständigen Nebenbestimmungen unterschieden wird.
Unselbstständige Nebenbestimmungen (siehe Abschnitt 3.1) werden mit dem Verwaltungsakt erlassen, sind also Bestandteil des Verwaltungsakts und modifizieren seine Rechtsfolge.
Selbstständige Nebenbestimmungen (siehe Abschnitt 3.2) werden mit dem Verwaltungsakt verbunden. Sie haben eine Art von eigenständigem Regelungscharakter, sind aber nicht als (selbstständiger) Verwaltungsakt, sondern vielmehr als eigenständiger vollstreckbarer Verfügungssatz anzusehen.
Unselbstständige Nebenbestimmungen
Unselbstständige Nebenbestimmungen sind
- die Befristung (Abschnitt 3.1.1),
- die Bedingung (Abschnitt 3.1.2),
- der Vorbehalt des Widerrufs (Abschnitt 3.1.3).
Befristung
Als Befristung im Sinne des § 32 Abs. 2 Nr. 1 SGB X wird eine Bestimmung bezeichnet, nach der eine Vergünstigung oder Belastung zu einem bestimmten Zeitpunkt beginnt (aufschiebende Befristung), endet oder für einen bestimmten Zeitraum gilt (auflösende Befristung).
Die Befristung als Bestandteil des Verfügungssatzes des Bescheides begrenzt die Wirksamkeit in zeitlicher Hinsicht gemäß § 39 Abs. 2 SGB X. Für den Wegfall befristeter Leistungen nach Zeitablauf ist daher kein Aufhebungsbescheid nach § 48 SGB X nötig.
Die Befristung wird mit der Bekanntgabe des Verwaltungsakts wirksam, die Rechtsfolge tritt aber erst später ein. Die Dauer der Befristung muss in einem inneren sachlichen Zusammenhang mit dem Zweck stehen, der durch den Verwaltungsakt angestrebt wird, sie darf nicht unangemessen sein. Für eine nachträgliche beziehungsweise weitere Fristverlängerung ist ein neuer Verwaltungsakt zu erlassen.
Die in einem Bescheid, mit dem eine Rente auf Zeit gewährt wird, ausgesprochene Befristung nach § 102 Abs. 2 SGB VI ist eine Nebenbestimmung im Sinne von § 32 Abs. 2 Nr. 1 SGB X (Urteil des Bundessozialgerichts vom 09.05.2012, AZ: B 5 R 68/11 R).
Um keine Befristung im Sinne dieser Vorschrift handelt es sich bei bereits kraft Gesetzes oder nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen gegebener Fristabhängigkeit. Dies gilt auch dann, wenn in dem Verwaltungsakt die Frist ausdrücklich festgesetzt wird, zum Beispiel bei der Befristung einer Waisenrente bis zur Vollendung des 18. Lebensjahres oder bei der Begrenzung der Leistung einer Rente wegen verminderter Erwerbsfähigkeit auf den Zeitpunkt des Erreichens der Regelaltersgrenze, die einen gesetzlich bestimmten Leistungsausschluss und keine Nebenbestimmung darstellt.
Bedingung
Eine Bedingung nach § 32 Abs. 2 Nr. 2 SGB X liegt vor, wenn das Wirksamwerden oder der Wegfall einer Vergünstigung oder einer Belastung von dem ungewissen Eintritt eines zukünftigen Ereignisses abhängt. Um eine aufschiebende Bedingung handelt es sich, wenn die begünstigende oder belastende Rechtswirkung mit dem Eintritt des Ereignisses entsteht, um eine auflösende Bedingung, wenn die Rechtswirkung mit dem Eintritt des Ereignisses wegfällt. Der Verwaltungsakt wird mit seiner Bekanntgabe wirksam. Dies gilt auch für die aufschiebende Bedingung; die bedingten Rechtsfolgen des Verwaltungsakts bleiben bis zum Eintritt des Ereignisses in der Schwebe.
Ein Beispiel für eine auflösende Bedingung ist in einem Bescheid über die Zulassung zur Nachzahlung von freiwilligen Beiträgen die Aussage, dass die Beiträge nur dann als wirksam gezahlt gelten, wenn sie bis zu einem bestimmten Zeitpunkt gezahlt werden. Da die Zahlung der freiwilligen Beiträge vom Willen des Betroffenen abhängt, handelt es sich hierbei um eine sogenannte unechte Bedingung.
Gleiches gilt für einen Stundungsbescheid, dessen Wirksamkeit beispielsweise unter die Bedingung gestellt wird, dass der Schuldner Sicherheitsleistungen erbringt.
Vorbehalt des Widerrufs
Mit dieser Nebenbestimmung gemäß § 32 Abs. 2 Nr. 3 SGB X behält sich die Behörde bereits bei Erlass des Verwaltungsakts die Aufhebung der Entscheidung - ganz oder teilweise - vor. Der mit dem Widerrufsvorbehalt versehene Verwaltungsakt wird mit seiner Bekanntgabe wirksam, allerdings werden seine Rechtsfolgen mit der durch den Widerrufsvorbehalt erreichten Einschränkung der Bindungswirkung modifiziert.
Der Widerrufsvorbehalt ermöglicht den Widerruf eines unanfechtbar gewordenen Verwaltungsakts, ohne dass sich der Betroffene auf Vertrauensschutz berufen kann. Der Widerrufsvorbehalt kann auch auf bestimmte Widerrufsgründe beschränkt und mit einer Bedingung oder Befristung verbunden werden. Der Widerruf selbst ist eine Ermessensentscheidung und erfolgt nach § 46 beziehungsweise § 47 SGB X, jedoch nur insoweit, als die Widerrufsgründe - hierzu gehören auch die Ermessensgründe - bereits in der Nebenbestimmung, dem Widerrufsvorbehalt, genannt worden sind.
Der Widerrufsvorbehalt kann grundsätzlich nur für die Zukunft Wirkung entfalten. So sind auch erbrachte Leistungen bis zum Widerruf zu Recht erbracht und dürfen nicht nach § 50 SGB X zurückgefordert werden.
Unzulässig ist es, über diese Nebenbestimmung für den Fall anfänglicher Rechtswidrigkeit die Rücknahme oder die Rückforderung bewilligter Leistungen von vornherein vorzubehalten. Hinweise auf gesetzliche Rücknahme- oder Aufhebungssachverhalte stellen keine Nebenbestimmung dar, weil die gesetzlichen Folgen zwangsläufig eintreten. Solche Hinweise dienen lediglich der Herstellung der Bösgläubigkeit.
Die Aufnahme eines Widerrufsvorbehaltes ist nur begrenzt zulässig, zum Beispiel wenn Ungewissheit über tatsächliche Umstände besteht, die erst zukünftig geklärt werden können. Im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung gibt es keine wesentlichen Anwendungsfälle. Die Vorschusszahlung nach § 42 SGB I ist eine schon durch das Gesetz geregelte Vorbehaltsleistung, die im Nachhinein nach § 42 Abs. 2 SGB I zurückgefordert werden kann.
Selbstständige Nebenbestimmungen
Selbstständige Nebenbestimmungen sind
Auflage
Mit der Auflage im Sinne des § 32 Abs. 2 Nr. 4 SGB X wird dem Empfänger eines begünstigenden Bescheides ein Tun, Dulden oder Unterlassen vorgeschrieben. Mit dieser Nebenbestimmung soll der Zweck des Verwaltungsakts ermöglicht, jedoch nicht beeinträchtigt oder eingeschränkt werden.
Die Auflage ist eine zusätzlich mit dem begünstigenden Verwaltungsakt verbundene, selbständig erzwingbare hoheitliche Anordnung, die zum Verfügungssatz eines Verwaltungsakts hinzutritt, jedoch für dessen Bestand und Wirksamkeit ohne unmittelbare Bedeutung ist. Sie selbst wird erst wirksam, wenn der Betroffene Rechte aus dem Verwaltungsakt in Anspruch nimmt.
Ob die Auflage als weiterer Verfügungssatz im Verwaltungsakt anzusehen ist oder als eigenständiger Verwaltungsakt, ist umstritten. Jedenfalls ist sie selbständig vollstreckbar, aber auch selbständig anfechtbar. Wird die Auflage nicht oder nicht rechtzeitig erfüllt, hat die Behörde die Möglichkeit, den mit ihr verbundenen begünstigenden Verwaltungsakt ganz oder teilweise für die Zukunft zu widerrufen (§ 47 Abs. 1 Nr. 2 SGB X). Zunächst ist aber zu versuchen, die Auflage zu vollstrecken.
Im Gegensatz zur Bedingung verpflichtet die Auflage den Betroffenen. Im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung sind keine Anwendungsfälle vorstellbar.
Vorbehalt der nachträglichen Auflage
Nach § 32 Abs. 2 Nr. 5 SGB X kann der Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage zulässig sein. Gedacht ist an Fälle, in denen das Bedürfnis besteht, einen Bescheid den gewandelten Erfordernissen anzupassen.
Der Vorbehalt der nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage soll dazu dienen, den Verwaltungsakt im Nachhinein mit einer Auflage belasten zu können. Die spätere nachträgliche Anordnung, Änderung oder Ergänzung einer Auflage stellt einen selbstständigen neuen Verwaltungsakt dar, der eigens mit Rechtsbehelfen angegriffen werden kann.
Die Vorschrift spielt im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung keine Rolle.
Zulässigkeit von Nebenbestimmungen bei gebundenen Entscheidungen
Ein Verwaltungsakt, auf den ein Anspruch besteht, darf nach § 32 Abs. 1 SGB X ausnahmsweise nur dann mit einer Nebenbestimmung versehen werden, wenn sie
- durch Rechtsvorschrift zugelassen ist (Abschnitt 4.1),
- sicherstellen soll, dass die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt werden (Abschnitt 4.2).
Im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung kommen Nebenbestimmungen in aller Regel nur nach der 1. Alternative in Betracht.
Nebenbestimmung durch Rechtsvorschrift zugelassen
Die Zulässigkeit durch eine Rechtsvorschrift (1. Alternative des § 32 Abs. 1 SGB X) muss nicht ausdrücklich in einer gesetzlichen Regelung genannt sein, es genügt, wenn sie sich aus der jeweiligen gesetzlichen Gesamtregelung konkludent ergibt. Rechtsvorschriften in diesem Sinne sind Bundes- oder Landesgesetze, Rechtsverordnungen, Satzungen und sonstiges autonomes Recht. Es bedarf ausdrücklicher gesetzlicher Grundlagen, um die Rechtsfolge eines Verwaltungsakts so zu modifizieren, dass dem Betroffenen der Vertrauensschutz genommen oder reduziert wird. So ist es unzulässig, amtliche Ermittlungen zu unterlassen und stattdessen einen Widerrufsvorbehalt aufzunehmen.
Sicherungsfunktion einer Nebenbestimmung
Eine Nebenbestimmung darf nach der 2. Alternative des § 32 Abs. 1 SGB X nur aufgenommen werden, wenn damit die künftige Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen gesichert wird. Der Behörde ist hiermit die Möglichkeit eröffnet, einen begünstigenden Verwaltungsakt schon dann zu erlassen, wenn zwar die wesentlichen, aber noch nicht alle tatbestandlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Hierbei darf es sich allerdings nur um geringfügige tatbestandliche Voraussetzungen handeln. Fehlen wesentliche Voraussetzungen, muss der Erlass des beantragten Verwaltungsakts beziehungsweise die beantragte Leistung abgelehnt werden.
Die Sicherungsfunktion erstreckt sich auch auf den künftigen Fortbestand der gesetzlichen Voraussetzungen von Verwaltungsakten mit Dauerwirkung, wenn zum Beispiel typischerweise damit zu rechnen ist, dass dessen Voraussetzungen wieder entfallen könnten.
Zulässigkeit von Nebenbestimmungen bei Ermessensentscheidungen
Entscheidungen über Ermessensleistungen dürfen nach § 32 Abs. 2 SGB X von der Behörde mit einer Nebenbestimmung versehen werden, wobei auch bei Verwendung der Nebenbestimmung das Ermessen pflichtgemäß auszuüben ist:
Unzulässigkeit von Nebenbestimmungen und Verbot der Zweckwidrigkeit
Nebenbestimmungen, die dem Verfahrensrecht zuwiderlaufen, sind unzulässig, so zum Beispiel zur Umgehung der Amtsermittlungspflicht, des Anhörungsgebots, des Verbots des vorzeitigen Verfahrensabschlusses oder der Tatbestandsvoraussetzungen zur Rücknahme oder Aufhebung eines Verwaltungsakts nach Eintritt der Bestandskraft. Sachliche und rechtliche Lücken oder Ungewissheiten dürfen nicht durch einen Vorbehalt zu Lasten des Betroffenen umgangen werden. Außerdem ist bei Art und Inhalt der Nebenbestimmung auf das Übermaßverbot zwischen Regelungsziel und Regelungsinhalt zu achten.
Gleichzeitig muss die Nebenbestimmung zweckdienlich sein. Nach § 32 Abs. 3 SGB X darf eine Nebenbestimmung dem Zweck des Verwaltungsakts nicht zuwiderlaufen, das heißt durch die Beifügung einer Nebenbestimmung darf der ursprüngliche Zweck der Entscheidung nicht beeinträchtigt werden. Unzulässig sind auch Nebenbestimmungen, die in keinem Zusammenhang mit dem Inhalt der Entscheidung stehen. Die Wahl der Nebenbestimmung muss sachbezogen und sachgerecht sein.
Verfahren zur Aufnahme einer Nebenbestimmung
Jede Nebenbestimmung unterliegt - wie der Verwaltungsakt selbst, dem sie beigefügt ist - den verfahrensrechtlichen Vorschriften des SGB X. Sie muss klar, zweckdienlich und widerspruchsfrei sein.
Nebenbestimmungen als selbständiger oder unselbständiger Teil des Verwaltungsakts müssen in der Form ergehen, die für den Verwaltungsakt vorgeschrieben ist. Sie unterliegen dem Gebot der hinreichenden Bestimmtheit nach § 33 Abs. 1 SGB X. Dabei kommt es darauf an, wie die getroffene Regelung nach ihrem objektiven Erklärungswert und den sonst den Beteiligten bekannten Umständen nach Treu und Glauben zu verstehen ist. Wenn der Betroffene aus der Nebenbestimmung nicht zweifelsfrei entnehmen kann, was er zu tun oder zu lassen hat, ist diese unbestimmt und rechtswidrig.
Von den möglichen Auslegungen einer vieldeutigen Nebenbestimmung muss die Behörde diejenige gegen sich gelten lassen, die sich der Empfänger vernünftigerweise zu eigen machen darf, ohne die Unbestimmtheit oder Unvollständigkeit willkürlich zu seinen Gunsten auszunutzen.
Nebenbestimmungen müssen auch nach § 35 SGB X begründet werden.
Mängel in der Bestimmtheit einer Nebenbestimmung lösen insoweit die materielle Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts aus. Unabhängig davon kann ein Verwaltungsakt rechtswidrig sein, wenn die Nebenbestimmung nicht oder nicht ausreichend begründet im Sinne des § 35 SGB X ist.
Rechtsfolgen fehlerhafter Nebenbestimmungen
Die Folgen einer fehlerhaften Nebenbestimmung richten sich nach den Regeln über fehlerhafte Verwaltungsakte. Handelt es sich um eine unselbstständige Nebenbestimmung, die Bestandteil des Bescheides ist (Befristung, Bedingung, Widerrufsvorbehalt, siehe Abschnitt 3.1), entfaltet sie selbst keine Rechtswirkungen. Die Anfechtung solcher Nebenbestimmungen hat zur Folge, dass zugleich der Verwaltungsakt angefochten ist. Zulässiges Rechtsmittel ist nach der Durchführung des Widerspruchsverfahrens die Verpflichtungsklage auf Erlass eines unbefristeten, unbedingten oder unwiderrufbaren Verwaltungsakts.
Die Auflage als selbstständige Nebenbestimmung (siehe Abschnitt 3.2) und auch der Auflagevorbehalt können gesondert angefochten werden.
Die Folgen einer fehlerhaften Nebenbestimmung richten sich nach den Regeln über fehlerhafte Verwaltungsakte. Insoweit kommen Rechtswidrigkeit und Nichtigkeit in Betracht, wobei die gleichen gesetzlichen Richtlinien gelten wie für den Verwaltungsakt selbst. Die Nebenbestimmung entfaltet keine eigene Rechtswirkung, wenn sie - wie die Befristung, die Bedingung und der Widerrufsvorbehalt - Bestandteil des Verwaltungsaktes ist (unselbstständige Nebenbestimmung, siehe Abschnitt 3.1); sie teilt das Schicksal des Gesamtverwaltungsakts. Die Fehlerhaftigkeit von Nebenbestimmungen, die - wie die Auflage und der Auflagenvorbehalt - durch einen eigenen Verfügungssatz nur mit dem Verwaltungsakt verbunden sind (selbstständige Nebenbestimmungen, siehe Abschnitt 3.2), ist demgegenüber selbständig zu beurteilen; sie stellen eigenständige Verfügungssätze dar.
Fehlerhafte unselbständige Nebenbestimmungen führen zur Rechtswidrigkeit des ganzen Verwaltungsakts. Bei einer fehlerhaften selbstständigen Nebenbestimmung ist nur diese rechtswidrig; die Hauptverfügung des Verwaltungsakts bleibt rechtmäßig. Das Gleiche gilt für die Nichtigkeit (§ 40 SGB X).
Unselbstständige Nebenbestimmungen, die integrierter Bestandteil des Verwaltungsakts sind, können nur zusammen mit dem Verwaltungsakt selbst angefochten werden. Selbstständige Nebenbestimmungen können nur selbständig angefochten werden; bei ihrer Rechtswidrigkeit bleibt die Rechtswirksamkeit der Hauptverfügung unberührt.
Bei einer Rechtswidrigkeit der Hauptverfügung ist die Nebenbestimmung unwirksam.
| Einigungsvertragsgesetz vom 23.09.1990 (BGBl. II S. 885) |
| Inkrafttreten: 03.10.1990 beziehungsweise 01.01.1991 |
Im Beitrittsgebiet gilt § 32 SGB X ab dem 03.10.1990 (Art. 1 des Einigungsvertragsgesetzes vom 23.09.1990, BGBl. II S. 885), im Bereich der Rentenversicherung ist er aber erst ab dem 01.01.1991 anzuwenden (Art. 8 und Anlage I Kapitel VIII Sachgebiet D III Nr. 2 des Einigungsvertrages vom 31.08.1990, BGBl. II S. 889).
| SGB X vom 18.08.1980 (BGBl. I S. 1469) |
Inkrafttreten: 01.01.1981 Quelle zum Entwurf: BT-Drucksache 8/2034 |
§ 32 SGB X wurde mit dem SGB X vom 18.08.1980 eingeführt und ist ab dem 01.01.1981 in Kraft (Art. II § 40 Abs. 1 SGB X).